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剑桥案例|非“利害关系人”提起的招投标投诉不予受理

田源

案情简介:

2015年9月7日,某纺织城智能化工程项目开标,中标人分别为壹杰公司、朗讯公司、华通公司(以上公司名称均为化名)。2015年9月11日,安可公司向该工程所属的某区住建局提出投诉,认为开标流程严重违反法定程序,属于无效开标,应予以流标;同时,该项目属于政府公开招投标范畴,安可公司作为工商部门登记的企业合法纳税,有权监督国有资金的使用。2015年9月14日,某区住建局决定不予受理上述投诉,并向安可公司发出《不予受理通知书》,区住建局还将该质疑信息反馈至苏州市建设工程交易中心。安可公司对此决定不服,遂向复议机关某区政府申请复议。某区政府经审查,于2015年10月9日作出复议决定,对某区住建局于2015年9月14日对安可公司投诉事项作出不予受理通知书的决定予以维持。

2015年10月23日,安可公司以某区住建局、某区政府为共同被告诉至法院,要求法院撤销某区住建局2015年9月14日作出的《投诉不予处理通知书》和某区政府2015年10月9日作出的《行政复议决定书》,并责令某区住建局就原告投诉事项重新作出投诉处理决定。在审理中,某区人民法院依法追加招标人某纺织城有限责任公司及中标人壹杰公司、朗讯公司、华通公司为第三人,公开开庭进行了审理。

法院观点:

某区人民法院经审理认为:

1、某区住建局作为该区域的城乡建设主管部门,负责本行政区域内的城乡建设管理工作,具有对相关领域内招标投标活动实施监管的法定职权。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定,某区住建局作为作出原行政行为的行政机关,某区政府作为维持原行政行为的复议机关,两者作为本案的共同被告,主体适格。

2、《招标投标法》第六十五条关于“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的,有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”的规定,只有投标人或者其他利害关系人可以对招标投标活动提起投诉,而没有直接或者间接利益关系的法人、其他组织和个人不能基于其系纳税人的理由提起投诉活动。本案中,如果安可公司有意参加招标竞争,但因招标人限制其参加投标竞争,则构成可能取得中标利益的潜在投标人,但安可公司并没有提供相应证据;而对于工程项目仅基于纳税人身份认为招投标活动不合法从而侵害了纳税人的利益向有关部门投诉,有关部门因此不予受理并不违反法律规定。因此原告安可公司仅因为自己系纳税人身份向某区住建局提出投诉,某住建局据此作出的不予受理决定有相应的事实和法律依据,并不违反法定程序,某区政府作出的行政复议决定亦有相应的事实和法律依据,符合法定程序。

法院裁判:

某区人民法院一审判决如下:

驳回安可公司要求撤销某区住建局于2015年9月14日对安可公司投诉事项作出不予受理通知及某区政府作出的 [2015]X行复第xx号行政复议决定的诉讼请求。

一审判决后,双方均未提起上诉。

律师评析:

一. 有权提起招投标投诉的主体范围

对于有权以招标投标活动不符合法律法规规定为由而向有关行政监督部门提起投诉行为的主体范围,现行法律规定主要包括:

《招标投标法》第六十五条:“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的,有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”;《招标投标法实施条例》第六十条规定:“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的,可以自知道或者应当知道之曰起10曰内向有关行政监督部门投诉”。

异议投诉制度对于投标人或者其他利害关系人来说是一项现实的救济权利。该项制度的推行不但有利于规范招标人在招投标活动中的行为,也有利于维护广大投标人及其他利害关系人的合法权益。根据上述规定,有权就招标投标活动向有关行政监督部门提出投诉的主体,应为与招标投标活动有直接或间接利害关系的人,即因招标投标活动违法已经或可能受到利益损害的人,包括投标人和其他利害关系人。对于除投标人和其他利害关系人之外的自然人、法人和其他组织,因法律并未赋予他们行使投诉的权利,因此其无权就招标投标活动向有关行政监督部门提出投诉;提出的,其投诉亦将不被受理。

二. 招投标投诉中“其他利害关系人”的界定

鉴于法律规定的投诉主体资格的明确要求,行政监督部门在处理此类投诉时,首先需要对投诉人主体是否适格进行判断。而上述法律规范相对较为原则,尤其在“其他利害关系人”的认定问题上,缺乏具体明确又有可操作性的界定标准,以致于“其他利害关系人”的主体资格认定也成为招投标投诉处理中的难题之一。

为此,在工程建设领域,为了明晰招投标投诉主体的范围,修订后的原七部委《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条对“其他利害关系人”的范围进行了进一步说明,即:投标人以外的,与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和个人。

尽管该办法以“利益”为标准对“其他利害关系人”的范围加以细化,但“与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系”仍是一个无法量化的标准。实践中争议仍不可避免。对此,行政和司法实践中,为解决实际问题,通常会将招投标投诉中的“其他利害关系人”限定在“有意参加投标竞争,但因招标人或招标代理机构的违法行为(如限制、排斥本地区或本部门以外的供应商、承包商参加项目投标)而不能参加投标竞争或明显具有不利竞争地位,最终丧失可能取得中标利益的潜在投标人”范围内。这在一定程度上将利益关系更明确化。当然,在更为精确具体权威的规定或标准出台前,招投标投诉处理过程中判断投诉人是否属于“其他利害关系人”,还应当由行政监督部门依据具体的案件情况予以判定,尤其在“间接利益关系”的认定上仍存在一定的自由裁量空间。

三. 非“利害关系人”的投诉行政监督部门不应受理

据此,对于“投标人或者其他利害关系人”之外的主体就招投标问题向有关行政监督部门投诉的,行政监督部门应严格按照《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第(一)项的规定处理,即:“有下列情形之一的投诉,不予受理:(一)投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者,或者与投诉项目无任何利害关系”。那么,对于非招投标活动的参与者或没有证据证明与投诉项目的直接或间接利益关系的投诉人,其投诉不应予以受理。

本案中,某区住建局收到安可公司提出的投诉后,首先即对安可公司的主体身份予以审查。安可公司并非所投诉招投标活动的参与者,其仅基于自身是纳税人的身份从而要求对国资项目招投标活动提出投诉,又并未提供任何证据证明其与项目的直接或间接利害关系。某区住建局据此不予受理安可公司的投诉并无不当,某区政府之复议决定亦有充分的事实和法律依据。法院依法驳回安可公司的诉讼请求,亦再次论证了非“利害关系人”提起的招投标投诉不予受理的基本原理,为规范招投标领域投诉合规性提供了现实样本。

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