严文戟、胡心怡
案情简介：
原告周某、陈某等16人称：因金*经营部、兴*厂、屠*厂(此三企业为本案第三人）在生产经营中存在环评手续欠缺、工艺设备老旧、无配套污染防止措施等原因而导致了周某等16人中毒事件。中毒事件后，某区环保局经过调查，对上述三企业作出限期补办环评手续、责令停止生产等措施，但上述三企业在收到相应警示后仍未合规经营，继续从事违法经营。周某等16人向某区政府邮寄了请求关闭涉案三家企业的履职申请书，未获得回复。
周某等16人主张：对长期污染环境、没有配套环保设施的小企业、使用淘汰的生产工艺设备的企业进行关闭，是县级以上人民政府的法定职责。政府的不作为导致原告方16人重大损害。据此，周某等16人向法院提起诉讼，请求法院：1.确认某区政府不履行法定职责违法；2.依法判令被告履行法定职责；3.依法判决被告赔偿因长期不作为对原告造成的损失。
被告某区政府认为自身不存在行政不作为，原告请求行政赔偿于法无据，理由如下：1.区人民政府在收到原告的申请书后，已责令区环保局、当地镇人民政府积极采取措施，区政府上述行为已经是在积极履行其作为人民政府应当承担的环境保护的领导职责。依据《大气污染防治法》与《环境保护法》的相关规定，责令经营者停业、关闭之职责，人民政府只有在相关主管部门报请之后享有相应的批准权，不能直接由人民政府作出关停决定；2.周某等16人也无证据证明所受身体损害与其诉请的被告行政不作为及屠*厂、兴*厂、金*经营部生产经营引起的环境污染有因果关系。
法院观点：
原告周*等16人于2015年7月22日向被告某区人民政府提出履行法定职责申请书，认为屠*厂、兴*厂、金*经营部在生产经营中存在违法行为，政府应当予以查处。区政府接到履职申请书，于2015年8月4日将履职申请书移交区环保局、当地镇人民政府处理，并要求两部门积极研究处理原告的申请事项。后环保局将调查情况及处理情况向某区政府作出书面答复，环保局工作人员也与原告沈某某进行了电话联系。依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条与《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定，某区政府只有对某区环保局报请的关停决定具有批准权，本身并不具有对外发出效力的关停决定的法定职责。被告接到履职申请书后，将履职申请书移交某区环保局、当地镇人民政府处理，并无不当。原告要求确认某区政府不履行法定职责违法，于法无据，不予支持。
关于周某等16人诉请某区人民政府赔偿因长期不作为对原告造成的损失。该请求系涉及到周某等原告与本案第三人之间的环境污染侵权赔偿纠纷，此纠纷并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
法院裁判：
某区人民法院一审判决：驳回原告全部诉讼请求。
原告提起上诉，二审法院经审理后，判决：驳回上诉，维持原判。
律师评析：
一、本案原告的起诉对象偏离，请求权基础错误
周某等16名原告作为某镇某村中毒事件的受害者，其身体健康权受到了极大侵害，理应得到侵权责任人的赔偿。但若侵权索赔的对象存在偏离的，其合法权益便也难以在法律框架下获得及时有效的保障。
依照《环境保护法》第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。《大气污染防治法》第九十九条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。据上述规定可知，对企业存在法条中规定相应严重环境保护、大气防治问题的，人民政府的职责之中只有对环境保护主管部门报请的对涉事企业责令停业、关闭的决定的批准权，其本身并不具有对外发出效力的关停决定的法定职责。所以，周某等诸多受害人诉请人民政府直接履行关停三企业的职责之要求，显属请求的对象不当，法律依据不足。
二、合理的救济途径
笔者认为，本案中周某等16人的合理维权应分为两个层次分别进行。
第一部分为行政履职层面，对于被区环保局限期补办环评手续、责令停止生产的三企业仍违法经营的行为，若嗣后区环保局并未依据法律规定采取更为严厉的手段予以整治，周某等受该三企业排污影响的居民可以依照《环境保护法》第六十条、《大气污染防治法》第九十九条请求区环保局履行职责；若区环保局存在行政不作为的，则可以对区环保局提起行政诉讼，以行政手段敦促违法经营主体停止违法行为。
第二部分为民事侵权赔偿层面，对于周某等16人因金*经营部、兴*厂、屠*厂违法排污所造成的人身损害，周某等人可以向三企业依照《侵权责任法》【笔者注：当时法律法规，或存在侵权行为、后果发生时间依法适用《民法典》之情形】等法律法规主张侵权损害赔偿。在本案诉讼中，原告周某等人之诉请系将损害赔偿责任完全归咎于某区政府的不作为并进而要求将侵权损害赔偿责任全部归责于政府。虽则民事诉讼当事人有权选择诉请索赔的方式，但毫无疑问此举将要求原告负担更重的举证责任，其必须以充分证据证明其自身损害与某区政府不作为之间存在完全的直接因果关系，无疑增加了诉讼的难度与成本。究其本质，即使政府确实存在行政不作为的，亦应在政府行政不作为与未能及时有效制止行为人实施侵权行为导致受害人损失进一步扩大的范围内主张可能的赔偿，但这无论是在政府承担赔偿责任的法律归责的定性还是确定损害赔偿责任大小的定量问题计算上，都是极为困难的，也就难称其为具有实践操作性的有效维权路径，自当慎用。