柏亭羽
案情简介：
为进一步加快现代农业示范园区建设，推进全县农业现代进程，S县政府下发〔20xx〕26号《S县政府关于支持现代农业示范园区建设的若干意见》（“26号《意见》”），推出了土地使用支持政策、基础设施及高效种养补助政策、投资倾斜政策等优惠补贴政策，并规定投资超亿元的项目，可实行一事一议，提高补贴优惠标准。
该农业示范园区项目（“项目”）一期工程开工建设后，S县委、政府召开专题会议，会后印发（20xx）第18号《关于xx项目建设的会议纪要》（“第18号《会议纪要》”）提高了补贴标准。A公司根据第18号《会议纪要》要求办理了补贴申请，并就一期补贴获得了全额支付。项目二期验收时，S县委、政府又召开专题会议，形成（20xx）第12号《关于进一步支持xx项目建设的会议纪要》（“第12号《会议纪要》”），载明：二期补贴由县财政局会同审计局，按照第18号《会议纪要》和县委、县政府有关文件规定，认真核算，兑现补贴资金。
A公司在二期项目验收后，根据前述《会议纪要》相关要求向S县政府邮寄了请求按照会议纪要支付xx补贴的函，但S县政府签收后未予答复。A公司不服，遂提起诉讼，请求判令S县政府履行行政允诺义务，支付补贴及逾期支付的利息。一审法院支持A公司部分诉请后，S县政府提起上诉。
法院观点：
一审法院认为：《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》明确规定行政允诺属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织提起诉讼，人民法院应当受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。由此可见，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定行为即给予其利益回报的意思表示，属于人民法院行政诉讼受案范围。通过会议纪要作出的行政允诺属于已经议定的事项，具有法定效力，除非违反法律的禁止性规定，否则非依法定程序不可随意否定其法律效力。本案中的S县政府在《意见》及《会议纪要》中对一期及二期项目建设有关费用和补贴问题作出了行政允诺，即项目竣工验收后按照政策规定给予一定补贴，该行政允诺与现行法律规范中
的强制性规定并无抵触，且其已支付A公司一期补贴费用，故在二期项目已竣工验收的情况下，应按照政策及会议纪要允诺内容对A公司履行其法定职责，其对A公司申请支付补贴未予答复明显不妥，违反了信赖利益保护原则。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。对于A公司的诉请，因26号《意见》、第18号《会议纪要》及第12号《会议纪要》规定了投资超亿元的项目实行一事一议，补贴标准有一定裁量幅度，评估复核等属于S县政府行使裁量权、履行职责的行为，人民法院在S县政府未履行其职责的情况下，不宜代替行政机关履行行政允诺职责而判决确定具体的补贴数额。因S县政府无正当理由逾期不予答复A公司请求，故依据上述法律规定应判S县政府在一定期限内依法履行其行政允诺的法定职责。对于A公司主张支付逾期利息的诉讼请求，《意见》和《会议纪要》均未对补贴是否存在利息进行允诺，也未有特别约定，且本案补贴系政府为了招商引资给予的优惠政策，因此，A公司该诉讼请求缺少事实和法律依据，法院不予支持。
二审法院认为， 26号《意见》目的是为了进一步加快现代农业示范园区建设，推进该县农业现代化进程。该《意见》实施过程中，考虑到A公司案涉项目建设标准较高、投资规模较大，经会议集体研究，决定在上述《意见》的基础上，适当提高对该公司的补贴标准，并形成了第18号《会议纪要》，S县政府已按此次会议确定的补贴项目和标准向A公司兑现了案涉项目一期的补贴资金。此后，S县委县政府再次召开专题会议，决定对A公司案涉项目二期补贴仍按第18号《会议纪要》和县委、县政府有关文件的规定进行核算和兑现。以上事实足以说明，S县政府对A公司案涉项目的补贴项目和标准等，是连续、明确且经过集体研究慎重决策的。S县政府上述行为符合国家支持农业发展的相关政策，亦不违反法律、法规规定，故其应当严格按照诚信政府、法治政府建设的要求，全面履行上述《意见》及两次会议确定的允诺事项，比照一期补贴兑现条件、程序，尽快完成相关流程，及时向A公司兑现补贴资金，进一步优化营商环境。
法院裁判：
一审判决：一、责令S县政府在本判决生效后六十日内依照26号《意见》、第18号《会议纪要》以及第12号《会议纪要》向A公司履行行政允诺的法定职责；二、驳回A公司的其他诉讼请求。
二审判决：驳回上诉，维持原判。
律师评析：
一、何为行政允诺？
行政允诺常见于招商引资、房屋拆迁、土地征收等公共管理领域，目前并无统一定义。具体详见最高院发布的文件：2004 年，《关于规范行政案件案由的通知》首次将其规定为独立的一类行政诉讼案由；2009 年，《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》要求法院依法积极受理此类新型案件；2020 年，《关于行政案件案由的暂行规定》明确将其列为二级案由，并细化了它的三级案由，即兑现奖金和兑现优惠。
结合司法实务及理论观点，行政允诺一般指的是行政主体出于特定行政管理目的，向行政相对人作出的自设义务的行为。目前司法认定中的统一要件是：行政性，即主体为行政机关或被授权组织；公益性，即出于社会公共利益；单方性，即它并非是与行政相对人平等协商的产物；自由裁量性，即它是行政主体在职权范围内自主设立的。
实务中，有的法院会将它与行政奖励或者行政协议混淆处理。事实上，行政允诺有别于后二者，主要区别如下：相较于行政奖励，行政允诺的自由裁量性更强，它不像行政奖励那样必须严格遵循有关法律文件的规定，不能无故地自主创设，尽管从表现形式上看二者可能都是奖励，但行政允诺更多是行政主体自主作出的，覆盖领域更广，适用更加灵活；而和行政协议相比，行政允诺是行政主体单方作出的，相对人只有接受或放弃这两种选择，不存在像行政协议那样讨价还价的余地，一般也不会设置违约条款。
二、法院的审查重点
司法审判中，法院对行政允诺尚未形成一套稳定连续的审查模式，但总结近几年的裁判思路，法院的审查重点一般集中在以下几个方面：
（一）行政允诺的合法性
目前，对于行政允诺仍有不少争论集中在相对人是否特定上，不少观点认为相对人是否特定决定了法院应否对行政允诺予以司法审查。具体而言，针对不特定相对人作出的行政允诺，其本身是以规范性文件的形式出现，若对其进行司法审查，很大程度上与业内对行政规范性文件“附带性审查”的传统认知存在冲突，因此很多法院在面对此类行政允诺时会主动回避对其合法性的审查，而直接默认其“本身合法”，并将它作为考察相对人回应行为以及行政主体履诺行为的依据，此为“司法谦抑”的体现；而对于针对特定相对人作出的行政允诺，法院则通常会将其作为审理对象，主动倒寻其依据，看是否与上位法等存在冲突。这就不免会发生行政允诺有时作为审理“依据”，有时又成为审理“对象”的困惑情况。其实，若从行政允诺的作出和履行全过程来看待就很好理解了，因为从允诺作出到履行允诺之间存在一个时差，这个时差涵盖了相对人从不特定变为特定的过程，因此相对人特定与否并不影响审查。就如本案中的《会议纪要》，虽然它针对不特定相对人，但法院认为它不违反现行法律规范中的强制性规定，就具有法律效力，从而对其合法性完成了审查。本案法院的审理思路也代表了实务主流观点，否则，一味要求政府的所有行政管理活动均具备行为法依据，会令所有行政允诺都首先陷入合法性质疑，这无疑限制了行政活动的发展。
因此，作为当事人，尤其是行政相对人，需重点关注：1、行政主体的职权范围，尤其层级较低的行政主体，如镇政府、街道办、管委会等，需注意是否存在越权允诺；2、行政允诺的内容是否违法，需注意行政主体是否违法允诺，前期的法律检索很重要；3、行政允诺的形式是否恰当，这里主要是指书面形式，若为口头允诺，相对人在举证上会存在很大困难。
另外需强调的一点是，本案被告S县政府虽辩称《会议纪要》为内部文件，不构成行政允诺的依据，但法院并非仅以文件名称来判定其法律属性，当《会议纪要》这类政府内部文件实质上已外化为具体行政行为时，仍可能构成行政允诺的依据，从而进入诉讼程序。
（二）行政主体是否适当、全面地履行了自设义务
合法性审查没问题后，相对人的回应行为符合允诺要求，就可确定当事人双方存在着合法有效的行政允诺法律关系，基于这种关系，行政主体就负有履行允诺的职责。注意此处逻辑前提是，相对人作出了符合行政允诺要求的回应行为，其中包括相对人的主体资格、相对人的行为构成要件、相对人的真实意思表示等等，篇幅所限，此处不再展开论述。
审查行政允诺的履行及其履行程度主要是审查行政主体有无不作为现象发生。实务中行政主体不规范履行允诺往往表现为拒绝履行、瑕疵履行、履行方式不当、擅自变更允诺等等。与之对应的，法院着重审查：1、行政主体是否完全履行了允诺，任何打折扣的履行行为都构成行政不作为；2、行政主体在履行中是否变相给相对人增加了新的负担，若有，则与行政允诺的授益性质相违背；3、行使行政优益权是否有正当理由，客观情况变化时，行政主体可能无法继续履行当时的允诺，从而对允诺作出了变更、解释或废止，行政优益权就成了行政主体的抗辩理由，但这在行政允诺案件中将受到一定限制，法院主要会考虑相对人的前期投入成本，也就是相对人信赖利益保护问题。
三、司法裁判的态度选择
这里谈的主要是司法权和行政权的互动问题，因为司法权着眼于公平公正地处理争议纠纷，促成社会和谐，是维护社会公平正义的最后一道防线，而行政权着眼于社会事务的处理，刚柔并济，提高效率，促进经济社会的发展。行政允诺作为行政主体管理国家社会事务的新型手段，在进入诉讼程序时，行政权应受到何种程度的尊重、司法权应受到何种程度的限制都暂时缺乏明确标准，导致法院的裁判张力难以把握。
本案中，法院判决S县政府履行行政允诺内容，至于具体的履行金额，法院不去干预，而是尊重行政主体的自由裁量权，交由S县政府作出最终决定，较好地权衡了司法权和行政权各自的尺度。当然，实务中也不乏一审判决不仅要求行政主体履行允诺，还判定了具体金额，导致当事人仅对金额数字不满而再次上诉，如此往复，反将法院推至了尴尬处境，也造成很多不必要的司法资源浪费。因此，法院更倾向于程序性裁判而非实体性裁判。
既如此，调判结合或许是更好的处理方式。事实上，行政调解相比诉讼程序，更容易缓和当事人之间的纠纷，也更容易最终达到案结事了的效果，作为中间人，法院的调解干预能够让双方都有个合适的台阶，从而促使双方“冰释前嫌”，如此，更能实现司法权和行政权的磨合互促，也有利于国家治理能力现代化的建设。
结语：
行政允诺作为一种新型行政管理方式，其相对方的特定与否并不影响司法审查，根据近年法院的裁判思路，需关注其合法性审查和允诺履行两个方面，另外考虑到尊重行政自由裁量权，法院可能更倾向于程序性裁判，如此，调判结合可能是更好的处理方式。