朱唐盛、方子东
案情简介：
1996年3月18日，南京市浦口区泰山镇桥北村（下称泰山镇桥北村）与潘清水签订《协议》，约定将约14亩案涉土地提供给潘清水用于新建泰山医院中医门诊部；承租期为五十年；潘清水独立经营、自负盈亏，并一次性支付83.4万元的承租费用。1996年7月10日，南京市浦口区土地管理局批准同意案涉土地作为浦口区泰山医院中医门诊部的建设用地。后潘清水擅自改变《协议》约定的土地用途，将部分建设用地用于经营南京幸旺洋天名酒商城。泰山镇桥北村委会认为潘清水私自改变土地用途违背《协议》约定，构成根本违约。遂该村委会诉至法院，请求解除《协议》并要求潘清水返还案涉土地。
法院观点：
一审南京市浦口区法院认为，依据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定，租赁期限不得超过二十年。本案中原、被告于1996年3月18日签订《协议》约定：承租期为伍拾年整，故超过部分无效。
二审南京中院认为，案涉《协议》约定的租赁期限超过了二十年，违反了法律禁止性规定，超过部分应当认定无效。
再审江苏高院认为，案涉《协议》约定的承租期为伍拾年整。依据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定，超过二十年的部分依法应认定为无效。
律师评析：
本案涉及集体土地租赁协议超过二十年部分的效力问题。本文拟对集体土地租赁效力审查的重点情形及各地法院关于超期部分效力问题的分歧观点进行系统性梳理，以期对法律人士有所裨益。
一、集体土地租赁协议效力的重点考量情形
除了缔约主体的民事行为能力等常规的合同效力评定因素外，集体土地租赁协议纠纷案件中还会重点关注以下三方面。第一，集体土地是否违背土地用途。从《土地管理法》的立法沿革[1]来看，我国施行严格的土地用途管控制度。具言之，集体土地使用者应明确依照规划用途使用土地，否则土地租赁协议会因违反法律的效力性强制规定而被认定无效。第二，集体土地出租是否通过民主议定程序。《土地管理法》第六十三条第二款明确规定，民主议定程序是指经村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表同意。《村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项规定亦明确，以租赁方式处分村集体财产的须经民主议定。因此，村集体以集体土地租赁合同违反民主议定程序为由主张合同无效的，原则上应予支持。第三，集体土地出租是否超出最高年限。《民法典》及原《合同法》均对租赁合同的租赁期限做了限制性规定，即租赁期限不得超过二十年，否则超过部分无效。但此情形在实务中存在分歧观点，笔者将在后文进一步阐释。
二、集体土地租赁协议超过二十年部分的效力问题存在争议
尽管民事法律规范存在最长租赁期限的限制，但是国家和部分地区一直在积极探索集体土地入市，且发布的相应法规并未将集体土地租赁期限限制在二十年以内。特别是新修订的《土地管理法》第六十三条规定“集体经营性建设用地的出租…参照同类用途的国有建设用地执行”。因此，关于集体土地租赁期限存在一般法和特别法的区别规定，加之各地土地政策的差异性，实务中集体土地租赁协议超过二十年部分的效力问题存在有效说与无效说两种观点。
第一，有效说。根据特别法优于一般法原则，集体土地租赁协议应适用集体土地流转的特别规定，而不应适用民事法律规范关于最长租赁期限的一般规定。持此观点的法院主要集中在广东省，如佛山中院（2017）粤06民终7458号、（2018）粤06民终6103号民事裁判。前述裁判认为集体土地租赁有其特殊性，不应适用民事法律规范中的最长租赁期限规定，而应适用土地流转的相关规定[2]参照同类用途国有土地使用权出让的最高年限确定。此外，在《土地管理法》新修订后，广州中院对于集体土地租赁协议超过二十年的部分均认定有效[3]。该院认为，集体经营性建设用地的租赁期限依据《土地管理法》第六十三条第四款规定，参照同类用途的国有建设用地执行。
第二，无效说。全国大部分法院均倾向于认定集体土地租赁协议超过二十年的部分无效，如本文所引用的江苏高院(2018)苏民申3546号、广东高院(2020)粤民申10983号、山东高院(2020)鲁民申391号裁判文书。集体土地租赁合同本质仍系租赁合同，须受关于租赁期限的民事法律规范所规制。
三、集体土地租赁协议超过二十年的部分应属无效
笔者持无效说，理由如下。
第一，特别法规定尚不明确。集体土地包含集体经营性建设用地、农用地、宅基地等。然而《土地管理法》第六十三条仅规定了集体建设用地租赁的相关依据，其他性质的集体土地租赁问题却不存在特别法的明确适用。并且，该条文系委任性规范，即将集体建设用地租赁所参照的相关规定交由国务院制定，但国务院制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中未曾明确国有建设用地的租赁期限问题。即便司法认定须遵循特别法优于一般法的原则，那也得在特别法有明确规定时才得以适用。
第二，基于上位法优于下位法的原则，即便广东省等地区的地方性法规中对于集体土地租赁期限存在差别性规定，也应当适用层级更高的民事法律规范。目前仍不存在超越《民法典》及原《合同法》法律层级的规范，因此仍应适用其租赁期限限制的规定。
第三，持无效说更有利于统一裁判观点。持有效说的人民法院地域性特征显著，无法形成全国性的辐射指导作用。如前所述，判决超过二十年租期有效的法院大多集中在广东省佛山市和广州市，两市作为集体经营性建设用地入市的先试先行地区，司法裁判的辐射力度较弱。况且，最高院业已在（2019）最高法民终752号民事判决中明确持无效说的观点。在此现状下，适用民事法律规范明确的法律指引更有助于解决观点分歧。
第四，适用民事法律规范关于租赁期限的规定，更能够维护土地市场秩序的稳定。租赁期限限制规定的立法本意系维护市场经济波动状况下合同相对方的权益平衡，且二十年的租赁期限届满后双方仍然可采取不定期租赁或重新签订协议的方式，达成延续租期的目的。此规定有助于租赁双方以更加灵活的方式去协调市场经济变动中租赁标的物价值变化给双方造成的利差，实现土地市场经济要素的有序流动。
注释：
[1]详见《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定的变迁。
[2]《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十三条第二款规定“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。”
[3]详见（2020）粤01民终23078号、（2021）粤01民终210号、（2021）粤01民终288号民事裁判。