何 丹 马晓尘
案情简介：
2007年3月，博泰隆公司通过公开挂牌出让方式取得642351.28平方米国有土地使用权。2012年，原海口市国土资源局作出的多份函件中，认为涉案土地存在权属纠纷和征地遗留问题，暂缓报建，待问题解决后再进行申报。海口市人民政府亦认可涉案土地未开发是政府原因所致。2015年，海南省人民政府作出的琼府〔2015〕24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）规定，因政府原因造成土地闲置的，以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间利息总额予以确定；如该价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。2017年，市国土局告知博泰隆公司涉案土地构成闲置土地并拟有偿收回土地使用权，但双方协商未达成一致意见。2018年1月3日，市政府向博泰隆公司作出了收地决定书，以促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，决定收回涉案土地的国有建设用地使用权，并给予适当补偿，适当补偿标准按24号文的规定执行。博泰隆公司不服，提起行政诉讼，请求撤销该决定书。
一审法院观点：
本案当中市政府并未与博泰隆公司就收回土地达成一致意见，而是基于公共利益需要而收回涉案土地。如上所述，涉案土地因公共利益需要被收回，却适用24号文中相关闲置土地标准给予博泰隆公司补偿，适用法律错误。综上，涉案土地被规划为林地、耕地，不满足开发建设条件，市政府作出1号决定书，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，程序合法，应予支持。但是在补偿标准问题上适用法律错误，应予撤销。博泰隆公司与市政府双方就此可以协商解决，协商不成的，被告应当另行作出补偿决定。
法院一审判决：撤销市政府作出的收地决定书中“适当补偿标准按照24号文的规定执行”的内容，并驳回博泰隆公司的其他诉讼请求。
二审法院观点：
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即综合考虑被土地的性质、用途、区位、评估方法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。为了适时解决有关历史遗留问题，切实维护土地使用权人及其他投资人合法权益，营造良好营商环境，自然资源部1903号函以及海南省政府12号文均规定，县级以上政府有偿收回存量商品住宅用地的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。因此，本案的1号决定书不加分析地简单以土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及相应的利息总额进行补偿欠妥，一审判决撤销1号决定书关于补偿标准的内容，并无不当。市政府主张一审判决撤销1号决定书关于补偿标准的内容不当，理由不能成立，本院不予支持。市政府应本着实质化解行政争议的目的，按照自然资源部1903号函以及海南省政府12号文的精神，依法合理作出补偿，合法合理维护土地使用权人的合法权益。
二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
律师评析：
在我国，政府提前收回国有土地使用权的情况普遍存在。但是现行法律法规对收回国有土地使用权的补偿标准的规定存在不统一、不具体、不透明的问题，这也导致实践中不时出现因提前收回国有土地使用权发生的纠纷。为平衡社会公共利益和土地使用权人的合法权益，约束行政主体在补偿标准方面的自由裁量权，防止权力寻租现象发生，提高收回国有土地使用权的效率，保护国家和土地使用权人的合法权益，有必要对收回国有土地使用权的补充标准问题进行研究分析，以期梳理出一个公平、合理、透明、具有操作性的补偿标准。
一、现行法律法规框架下补偿标准的依据
收回国有土地使用权的补偿标准是土地收回行政纠纷的核心问题，实践中土地权利人常常会因补偿标准或补偿结果问题提起行政诉讼。目前我国现行法律法规中关于收回国有土地的规定主要包括：
（一）城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例
第四十二条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。
（二）土地管理法
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的……
依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
（三）物权法
第一百四十八条 建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
（四）城市房地产管理法
第二十条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
（五）中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见
八、 完善财产征收征用制度
完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。
（六）国有土地上房屋征收与补偿条例
第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第十九条第一款 对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
（七）自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函
……有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，市、县自然资源主管部门拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后，正式签订有偿收回协议并执行。
地方政府层面关于收回国有土地的规定主要包括：
（一）北京市收回企业国有土地使用权补偿办法
第二条 为公共利益需要使用土地或者为实施城市规划进行改建需要调整使用土地的，政府可以收回企业国有土地使用权并按照本办法给予适当补偿。
第四条 收回企业国有土地使用权补偿采取货币补偿、实物补偿或货币实物相结合的补偿方式。
第五条 补偿价格由有评估资质的中介机构按照现状用途进行评估，评估结果由市国土局会同市发展和改革委员会和市财政局等有关部门确定。
（二）上海市土地使用权出让办法
第三十一条 提前收回土地使用权的，出让人应当给予受让人相应的补偿。
提前收回土地使用权的补偿金额，应当按出让年限的余期、规划用地性质、出让金以及地上建筑物、构筑物和其他附着物的价值等项内容，由出让人与受让人协商确定，或者委托具有相应资质的房地产评估机构进行房地产价格评估后确定。
受让人对补偿金额的确定有异议的，可以向人民法院起诉，但土地使用权的收回仍可以按公告规定的日期执行。
第三十二条 提前收回土地使用权的，出让人可以与受让人协商一致后，将另一地块的土地使用权与受让人进行交换。
交换土地使用权地块的出让金金额，由出让人与受让人协商确定，或者委托具有相应资质的房地产评估机构进行房地产价格评估后确定。
交换土地使用权的，出让人应当与受让人重新签订出让合同。
（三）广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见
第五十五条 明确因政府原因调减规划建设量的补偿标准。政府因实施城市规划需调减原出让合同约定建筑面积的，应给予用地单位适当补偿，补偿方式包括货币补偿和可开发建筑面积置换。按货币补偿的，由财政评审核定用地单位前期投入及利息后，按减少量占原出让合同建筑面积的比例予以补偿；按可开发建筑面积置换的，由用地单位申请将调减建筑面积置换到本单位自有产权、规划用途类似的其他地块上，置换比例按置换地块批准调减时点市场评估地价的比值确定。具体由国土规划部门依据控制性详细规划明确地块规划控制要求后，牵头与用地单位协商拟订补偿方案报市政府批准。但出让合同有补偿约定的，按约定办理。
第五十六条 明确因公共利益收地补偿的标准。因公共利益需提前收回国有土地使用权的，收地时须明确实施主体和接管单位，并对用地单位依法给予补偿，补偿方式包括货币补偿和可开发建筑面积置换。按货币补偿的，由财政评审核定用地单位的投入及利息后予以补偿；按可开发建筑面积置换的，由用地单位申请将原地块建筑面积置换到本单位自有产权、规划用途类似的其他地块上，置换比例按置换地块批准调减时点市场评估地价的比值确定。具体由国土规划部门依据控制性详细规划明确地块规划控制要求后，与用地单位协商拟订收地补偿方案报市政府批准。但出让合同有补偿约定的，按约定办理。
根据上述法律法规，我们可以发现，我国现行法律法规就收回国有土地使用权的补偿标准，采用“适当补偿说”。适当补偿是对财产权的限制，只需综合斟酌制约措施（如征收）的目的及其必要程度等因素，并参照当时社会的一般观念，给予公正和恰当的合理金额，便足以视为正当补偿。同时，该学说主张应当对收回的土地使用权进行合理的补偿，合理的衡量应当考虑公共利益与土地使用权人利益的平衡。该学说认为，如果只是一味采用完全补偿的方式，将不利于资源的优化配置，只有通过利益博弈，在公益与私益间权衡后，公平合理地进行补偿，才是正确的选择，只有这样做，才能既弥补公民一方的损失，又能合理配置资源以满足公共利益的需要。
但我们也不难发现，目前我国的法律法规对于土地收回补偿标准的规定并不明确，含混不清，部分法规仅就因公共利益需要收回的补偿进行较为笼统的规定，且规定的补偿标准并不统一，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定“根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”，《土地管理法》仅就公共利益需要以及旧城区改建提前收回规定了“适当补偿”，《物权法》则提出补偿外应退还相应的出让金，《城市房地产管理法》规定“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。地方层面，北京、上海、广州关于收回国有土地的补充标准的具体规定亦存在不小的差异。
此外，在土地收回补偿个案中适用的补偿标准和引用的法规依据各不相同，司法实务相关案件审理过程中更是缺乏可供明确适用的统一标准，实践中亦存在是否适用市场评估价以及评估时点如何确定等争论。
二、司法实践案件中典型案件适用的补偿标准
（一）山西安业集团案
在该案中，最高人民法院认为，因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。
（二）苏州阳澄湖案
关于《土地管理法》第五十八条第二款规定的“给予适当补偿”如何理解，最高人民法院在苏州阳澄湖案中进行了较为深入的分析：结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。
（三）湛江赤坎向前案
最高人民法院在此案中认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，为公共利益需要使用土地，收回国有土地使用权时，应当对土地使用权人给予适当补偿，对于补偿标准和补偿金额，应当根据使用土地的实际年限、土地开发利用程度、市场地价水平等实际情况协商确定。
根据上述典型案件，可以看到司法实践中已经形成一个趋势：否定以受让土地价格为基础的粗线条的补偿数额计算方式，支持提前收回国有土地使用权的补偿金额应当参照市场价格予以确定。确定补偿标准的基准日，原则上则应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。
三、待解决的问题
（一）确定补偿标准的法律依据不明确、不统一
如本文第一部分所述，我国现行法律法规关于收回国有土地补偿标准的不明确、不统一。补偿标准的表述方面，存在“适当的补偿”、“公平合理补偿”和“根据土地使用者适用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”等诸多表述；补偿的范围方面，《物权法》中“退还相应的出让金”是否属于“收回土地使用权的补偿”并不明确；补偿的定义方面，“适当”、“公平合理”等用语过于抽象，在实践中赋予了行政主体极大的自由裁量权。
（二）确定补偿价格的程序规则缺失
苏州阳澄湖案中，最高人民法院认为可以参考《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，选定国有土地使用权的价格评估机构。但是该案在参照层级上并非指导案例或公报案例，上述观点对其他法院判决并无当然约束力。
此外，对收回土地使用权估价的法定程序、对土地市场价格评估机构的选定主体和资质要求、价格评估机构的评估方法和步骤等方面，我国目前仍缺少统一明确的可遵循的程序规则。
四、结论
政府提前收回国有土地使用权补偿标准是土地收回纠纷案件的核心内容，也是土地收回事件中的矛盾核心点，补偿标准不清晰、补偿结果不合理或补偿程序不规范往往是造成纠纷引发诉讼的重要原因，影响存量土地的高效使用，拖累经济发展速度，也容易成为滋生腐败的土壤。
当前，我国法律法规关于补偿标准的法律依据不明确、不统一，这对司法实践中的法律适用带来障碍，也不利于统一清晰的司法裁判规则确立。司法实践中已经出现一个明显的裁判趋势：否定以受让土地价格为基础的粗线条的补偿数额计算方式，支持提前收回国有土地使用权的补偿金额应当参照市场价格予以确定。但是，对土地使用权进行价格评估的程序规则仍有待进一步规范。